Реформа за реформой
Наиболее часто обсуждаемая проблема в современном российском деловом мире – это коррупция и «свои» в сфере госзаказа. Как бы ни хвалили эксперты 94-ФЗ и новую «антикоррупционную и прозрачную» систему электронных торгов для бюджетов всех уровней, процедура проведения аукциона не защищена от сговора участников и от «распиливания» объема заказа.
Что нам дает аукцион? Здоровую конкуренцию и хорошие «откаты», низкие цены и плохое качество. И вот уже президент страны Дмитрий Медведев констатирует, что из-за коррупции в системе госзаказа страна ежегодно недосчитывается 1 трлн. рублей. В качестве решения проблема предложена очередная реформа, на этот раз более радикальная, через перевод системы госзаказа на электронные площадки. Речь идет об учреждении Федеральной контрактной системы, а также создании отдельного ведомства для контроля за госзаказом (т.е. у антимонопольной службы данные функции, судя по всему, заберут – прим.ред.).
Разговоры «на высшем уровне» о необходимости реформы существующей системы госзаказа в сторону создания Федеральной контрактной системы активно велись всю вторую половину прошлого года. И вот обсуждение переросло в конкретику. Как сообщила в среду, 28 декабря, пресс-служба Кремля, Президент России поручил правительству в срок до 1 июля 2012 года внести в Госдуму проект федерального закона, предусматривающего создание федеральной контрактной системы (ФКС). Кроме того, поручено обеспечить взаимодействие правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ в целях ускорения рассмотрения этого законопроекта. Ответственный за исполнение поручения — председатель правительства Владимир Путин.
Напомним, 22 декабря 2011 года президент РФ в Послании к Федеральному собранию заявил: «В первой половине следующего года взамен всеми «любимого» 94-го закона надо принять федеральный закон, предусматривающий создание федеральной контрактной системы». По его словам, новая процедура государственных и муниципальных закупок должна обеспечить высокое качество исполнения госзаказа и препятствовать формированию монопольно высоких цен и многомиллиардных коррупционных схем.
Чем грозят малому бизнесу грядущие изменения?
Проблемы ФЗ-94
Напомним, что ФЗ-94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» был принят в 2005 году. Закон регламентирует порядок закупок разнообразных товаров государственными учреждениями, в том числе и научными институтами. Уже в 2005 году принятым законом многие были недовольны. И до сих пор ФЗ-94, несмотря на обилие принятых за годы действия поправок (около 500 –прим.ред.), вызывает нарекания, как у бизнеса, так и у чиновников.
Например, поскольку цена – основной критерий определения победителя торгов, то зачастую качество поставляемого товара или работ гораздо ниже требуемого заказчиком. В итоге мы имеем, например, ежегодные массовые отравления детей в ведомственных летних лагерях. В то же время те, кто производит качественный продукт, не могут выиграть тендер, поскольку, обеспечивая приемлемое качество, не способны конкурировать по цене.
Есть виды товаров и работ, для которых качество является основным критерием. Например, в торгах по организации питания ведомственных учреждений существуют определенные пищевые нормативы. И килограмм говядины не может стоить по цене десятка яиц. Однако повсеместно имеет место заключение контрактов на такие низкие суммы, по которым организация питания в требуемых объемах попросту невозможна. Ответ контролирующих органов (той же антимонопольной службы – прим.авт.) на закономерный в этом случае вопрос – почему не примете меры – как правило, прост: мы не уполномочены на проведение оперативных мероприятий. А если нет «трупа», то есть жалобы и доказательств вины, то нет и дела.
Или, например, институт не имеет права свободно приобретать сходные товары (реактивы, оргтехнику и другое — прим. авт.), если общая сумма покупки превысит сто тысяч рублей в квартал, что для научного учреждения очень мало. Институты должны сформировать общий заказ, что занимает немало времени, а затем процесс закупки должен пройти путем котировок и конкурсов, где принимают участие различные фирмы. Кто предложит самый дешевый вариант, у того и должны ученые покупать реактивы и приборы. Здесь также остро стоит вопрос о качестве товара.
Другая проблема — трудно проверить возможность участника торгов исполнить принимаемые на себя обязательства. Довольно часто случается такое, что фирмы-однодневки выигрывают тендеры. В этой ситуации страдают сами заказчики.
Схема такова: фирма-однодневка выигрывает честный тендер на достаточно долгую работу, а потом требует с заказчика деньги за то, что она откажется от контракта, дабы заказчик смог заключить договор с реальным исполнителем. В итоге заказчик вынужден выбирать — либо откупиться от этих шантажистов, либо оказаться у разбитого корыта и начинать все заново.
А что нужно реставраторам? «Реставраторы выступили с публичным обращением к Дмитрию Медведеву. По их словам, значительная часть архитектурного наследия уже загублена из-за чудовищной коррупции. Остальным храмам и монастырям ждать своего смертельного часа осталось недолго», — сообщает «Мир новостей». Возмущение российских специалистов можно понять. Ведь в последнее время ведущие реставраторы сидят без работы, а тендеры выигрывают фирмы-однодневки. Всю реставрационную работу выполняют таджики, специально нанятые для этого. По словам реставраторов, задача фирм-однодневок — не отреставрировать объект, а «освоить» бюджетные деньги. Закон ФЗ-94 предписывает проводить на реставрацию тендер. Только профессиональные реставраторы, которых у нас в стране немного, в них не участвуют.
Это еще не все пробелы ныне существующего закона. Закон ФЗ-94 никак не защищает от срыва торгов, не дает возможности проверить качество продукции до его покупки, а также слишком усложнен и дорог в исполнении. Хорошо то, что ФЗ-94 обеспечивает доступ участников к конкурсу без дискриминации. Плохо то, что из жизненного цикла контракта или проекта законом регулируется только конкурсная процедура. Законом не регламентируются такие важные моменты, как подготовка требований к конкурсу и послеконтрактный контроль качества результатов и оценка квалификации поставщиков.
Чем ФКС нам обернется
Систему госзаказа заменит так называемая Федеральная контрактная система с усиленными элементами контроля в данной сфере. В соответствии с законопроектом, подготовленным Минэкономразвития РФ, контроль должен осуществляться за всеми взаимосвязанными элементами системы, которыми являются прогнозирование государственных нужд в товарах, работах и услугах, планирование их обеспечения и непосредственно осуществление закупок. Что нового внесет нам закон «О федеральной контрактной системе»?
Во-первых — законопроект устанавливает право одностороннего досудебного расторжения контракта. Обязательное обоснование вынесения подобного решения по основаниям неисполнения поставщиком своих обязательств соответствует положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о прекращении обязательств.
Во- вторых, в случае подачи заявки с аномально низкой ценой, государственный (муниципальный) заказчик наделяется правом отклонить заявку (по специальной процедуре – прим. авт.) в случае, если заказчик определил, что предложенная в нем цена в сочетании с другими составляющими элементами заявки участника размещения заказа аномально занижена.
В- третьих — законопроект предусматривает, что в случае подачи заявки с аномально низкой ценой, участник размещения заказа обязан предоставить повышенное обеспечение исполнения государственного (муниципального) контракта в сравнении с общими требованиями обеспечения исполнения государственного (муниципального) контракта.
Четвертое – впервые будет вестись не только реестр недобросовестных поставщиков, но и реестр заподозренных в нечестности заказчиков.
Пятое — будут созданы общественные советы, состоящие более чем наполовину из представителей общественных организаций с определенными правами. Такие советы будут иметь право не только запрашивать документы по конкурсам, направлять рекомендации, но и смогут посылать своих представителей в конкурсные комиссии, для контроля «на местах».
Это самые значимые и обсуждаемые нововведения закона. Теперь, в соответствии с новым законопроектом, единый цикл госзаказа включает в себя четыре основные стадии: этап планирования государственного заказа, этап размещения государственного заказа, этап исполнения государственных контрактов и этап приемки результатов контрактов.
«Целью федеральной контрактной системы является реализация единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов, который позволяет обеспечить выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе» — говорится на сайте Минэкономразвития РФ. Смогут ли они выполнить свои обещания?
Реестр недобросовестных заказчиков
Как уже говорилось выше, новый вариант закона предполагает, что после проведения реформы госзаказа, в России будет вестись не только реестр недобросовестных поставщиков, но и реестр заподозренных в нечестности госзаказчиков. Как нам обещают, реестр недобросовестных заказчиков станет мерой воздействия на тех из них, кто «серьезно» нарушит закон о ФКС. Так, включенные в реестр заказчики будут существенно ограничены в принятии решений (их обяжут согласовывать с уполномоченным органом планы закупок и намерения расторгнуть контракт – прим. авт.).
Согласно закону, ведение реестра будет осуществляться уполномоченным правительством органом. При этом в документе говорится, что порядок включения и исключения недобросовестных заказчиков и должностных лиц из списка должен будет утверждаться в Белом доме по согласованию с создаваемым в результате реформы советом по ФКС.
По мнению некоторых экспертов, по сравнению с сегодняшним днем, эта норма ухудшит ситуацию в госзаказе, так как в настоящий момент заказчики не могут в одностороннем порядке расторгать контракты, а по положениям, прописанным в новом законе, смогут. Менять условия контрактов можно будет всем, но тем, кто внесен в реестр, просто придется дополнительно согласовывать такую возможность.
Поможет ли эта мера защитить поставщиков от недобросовестных заказчиков? Эта ситуация кажется двоякой. На взгляд корреспондента «Вовремя», у некоторых заказчиков появится больше возможностей продвигать «своих» поставщиков на законных основаниях.
Качество превыше цены?
В проекте нового закона появилось возможность выиграть тендер с более высокой ценой и хорошим качеством. Вот это очень важное изменение. Такое нововведение даст возможность научным институтам, реставраторам и многим другим, кто сейчас страдает от ФЗ-94, войти в игру, а не стоять в стороне.
Согласно новому закону, в «научных» закупках вообще не будет учитываться критерий цены. Также для науки включена возможность экспертизы и продления на десять дней срока рассмотрения заявок. В соответствии с поправками, на научные закупки не будет распространяться и антидемпинговые ограничения. Поправки также лишили будущих членов совета права требовать от исполнительных органов обязательного выполнения своих требований. Теперь они вправе обратиться лишь «с предложением» об их устранении.
Теперь качество будет важнее цены. Если у поставщика подозрительно низкая цена, то заказчик вправе отказаться от его услуг и выбрать того поставщика, товар которого действительно будет отвечать высокому качеству. Звучит неплохо? Как это будет выглядеть на самом деле, покажет практика.
Создание агентства по контролю за госзакупками на базе Росфиннадзора
Многие юристы одобряют новый проект закона. Важно то, что обсуждение проекта будет проходить на виду у общественности. Для большей убедительности Сергей Степашин предложил создать в России агентство по контролю за госзакупками на базе Росфиннадзора.
Эксперты неоднозначны по этому вопросу. «На эту структуру опять будут выделены деньги, здания, они начнут обустраиваться за счет народных денег и, в конечном счете, наверное, сразу начнут воровать» — сказал председатель «Союза поставщиков госзаказа» Максим Шишкин.
Что ж, такое развитие вполне возможно, ведь мы живем в России. Здесь уже вошло в норму так думать. А будет ли на самом деле эффективно такое агентство? Вопрос риторический.
Что будет с электронными площадками?
«Разработчики концепции закона преследуют вполне конкретные интересы. Первый интерес – это отменить ФЗ-94, что означает отменить созданную за последние шесть лет систему прозрачности и равнодоступности торгов. Прозрачность обеспечивается за счет создания единого информационного ресурса закупок и ресурса пяти электронных площадок, где гражданское общество может контролировать весь процесс. Равнодоступность обеспечивается за счет отсутствия барьеров для вхождения в рынок абсолютно любой фирмы. ФЗ-94 уравнял шансы компаний: абсолютно любой может создавать конкурентную среду в своем бизнесе. Эти два постулата полностью перечеркиваются тем, что огласило МЭР» — комментирует ситуацию вокруг ФКС Яков Геллер, генеральный директор ГУП «Агентство по госзаказу РТ».
Согласно новому законопроекту, конкурсы станут не только открытыми, но и с ограниченным участием, запросы котировок останутся, а к ним добавится ещё и запрос предложений. К тому же практически не останется электронных аукционов. Для этого придуман специальный механизм: если в процессе аукциона цена снижается более чем на двадцать пять процентов, то аукцион считается несостоявшимся, а заказчик имеет право купить тот же товар неконкурентным способом через запрос предложений. То есть, если кто-то предлагает товар слишком дёшево, то государство спешит на помощь и заменяет конкурентный аукцион на неконкурентный запрос предложений.
А если представить такую ситуацию, что играет заказчик и «свой» поставщик? В случае появления на аукционе ненужного участника «свой» поставщик подает предложение с ценой, на двадцать пять процентов ниже первоначальной. В этом случае аукцион будет закончен. Заказчик, изменив первоначальные условия аукциона, может купить товар через запрос предложений, возможность участия в котором сторонних участников весьма ограничена.
А как же здоровая конкуренция? Для некоторых сфер деятельности это даже хорошо (наука, медицина, реставрация – прим. авт.). Будут играть только сильные и надежные игроки (хочется верить, что именно так и будет – прим. авт.). Но для малого и среднего бизнеса это может быть невыгодно. Ведь на рынке много небольших, но хороших и надежных компаний. Как же быть им, если в игру вступит «свой» поставщик и намеренно снизит цену более двадцати пяти процентов?
Выводы о ФКС – «за» и «против»
Многие говорят, что настоящий закон лучше нового. В нем есть конкурентоспособность, прозрачность и доступность. А помогает ли эта «прозрачность» и «доступность» на самом деле? Ведь даже выиграв торги по всем правилам, на следующий день по телефону могут объявить, что вы не прошли по конкурсу по «разным» причинам. И победит тот, с кем вы торговались на электронной площадке до поздней ночи, и кто должен был победить изначально. Хотя, согласно настоящему закону, это можно оспорить в суде, что является большим плюсом. Поставщик может защитить свои права. В новом законопроекте предусмотрен односторонний отказ от сотрудничества.
С одной стороны, новый проект закона защищает от «плохих» поставщиков, а с другой – оставляет лазейку для «своих» поставщиков. Вывод «Вовремя» — в госзаказе уйдет в прошлое здоровая конкуренция для малого и среднего бизнеса.
Большой плюс нового законопроекта в том, что качество теперь будет цениться. У игроков с более высокой ценой и высоким качеством товара появится возможность выиграть тендер.
Предполагается, что будут созданы специальные органы с усиленными элементами контроля, и за торгами будет следить общественность. Но где гарантия того, что и там не будет процветать коррупция? В России от этого никто не застрахован.
Так что же лучше? Внести поправки к уже существующему закону или принять новый законопроект? По этому вопросу еще долго не будут утихать споры. Кому-то хорошо сейчас, а кто-то будет рад нововведениям. Каждый имеет право на свою точку зрения.
Удачи в делах!
Татьяна Черняева,
Вовремя:ру
29.12.11